Nukkuisiko kansa sittenkin paremmin, jos se tietäisi, miten lakeja valmistellaan?

Leena Jukka ja Anssi Keinänen
15.3.2022

Saksalainen ruhtinas ja valtiomies – rautakansleriksikin kutsuttu – kansleri Otto von Bismarck totesi jo 1800-luvulla, että “joka tietää, miten lakeja ja makkaraa tehdään, ei enää voi nukkua öitään rauhassa". Makkaran valmistamista emme tunne, emmekä osaa arvioida Bismarckin väitteen oikeellisuutta siinä asiassa, mutta lainvalmistelun kohdalla tavoitteena tuntuu olevan avoimuuden lisääminen kansalaisten yöunien uhallakin. Siihen on monta hyvää syytä.

Painavimpana syynä on valtiosääntöoikeudellinen näkemys hallinnon toiminnan julkisuudesta suomalaisen yhteiskunnan keskeisenä arvona ja julkisuuden merkityksestä demokratian edistämisessä. Demokraattisen yhteiskunnan keskeisiin periaatteisiin kuuluu, että jokaisella on oikeus vapaasti muodostaa ja ilmaista mielipiteensä yhteisistä asioista sekä vaikuttaa niihin. Tämä edellyttää, että kansalaisella on mahdollisuus saada luotettavaa tietoa viranomaisten toiminnasta niissäkin asioissa, jotka eivät koske välittömästi häntä itseään.

Kansalaiset eivät ole vain passiivisia tietojen vastaanottajia, vaan voivat aktiivisesti osallistua esimerkiksi lainvalmistelun lausuntokierrokselle kansalaisena tai kansalaisjärjestöjen kautta. Osallistuminen on vuorovaikutteista toimintaa ja lisää avoimuutta useampaan suuntaan: se ei avaa vain lainvalmistelun prosessia kansalaisille vaan myös reaalimaailmaa lainvalmistelijoille. Kansalaisjärjestöjen, -ryhmien, yksittäisten kansalaisten, asiantuntijoiden ja sidosryhmien mielipiteet ja kannanotot tuottavat lainvalmistelua varten erittäin tärkeää informaatiota, jota lainvalmistelijoiden olisi muutoin vaikea hankkia.

Hallinnon avoimuudella ja esimerkiksi osallistumismahdollisuudella lainvalmisteluun voidaan lisätä uuden sääntelyn hyväksyttävyyttä ja kansalaisten luottamusta päätöksiin. Luottamuksen lisääntyminen vahvistaa kansalaisten sitoutumista sääntelyyn, sillä yleensä ihmiset sitoutuvat mieluummin sääntöihin, joiden sisältöön heillä on ollut mahdollisuus vaikuttaa kuin sääntöihin, jotka he kokevat valmiiksi annettuina. Sääntelyn noudattamisen vahvistaminen on tärkeää, sillä vaikka yleensä oletetaan, että laadittuja lakeja noudatetaan, niin näinhän asia ei aina ole. Sääntelyn noudattamattomuus aiheuttaa yhteiskunnalle turhia kustannuksia ja oikeudellista epävarmuutta sekä sen, että lainsäädännöllä tavoitellut vaikutukset eivät toteudu halutun kaltaisesti.

Eräs tapa avata lainvalmistelua sekä kansalaisille, kansanedustajille että muille tahoille on tutkimus ja tulosten julkaiseminen. Lainsäädäntötutkimus paljastaakin, että käytännön lainvalmistelutyössä kohdataan monenlaisia ongelmia. Hallituksen esitysten valmistelussa on esimerkiksi turhaa kiirettä, esitysten tietopohja jää helposti liian ohueksi ja poliittinen ohjaus on joko liian vahvaa tai olematonta. Tutkimuksissa nähdään lainvalmistelun siiloutumista ja systeemitason hallinnan puutetta. Silloin lainvalmistelun johtamista koskevissa asioissa valtioneuvostotason johtaminen näyttäytyy heikkona ja ministeriöt puolestaan itsenäisinä, tarkkarajaisina toimijoina, joiden välinen yhteistyö on vaikeaa. Lainvalmistelua koskevat tutkimukset ovat kuitenkin useimmiten rajoittuneet tietyn ajanjakson, ministeriön tai tapahtuman, kuten pandemian, tutkimukseen.

Minkälaisen kuvan saamme lainvalmistelusta kokonaisuudessaan? Kokonaisuudessa valtionhallinnon tuottama kuva säädösvalmistelusta on puutteellinen – suorastaan huono. Valtioneuvosto tai ministeriöt eivät tuota kuvaa siitä, minkälaisilla resursseilla, aikatauluilla, kokoonpanoilla ja osaamisella lainvalmistelua tehdään. Samoin tietoa puuttuu lausuntoaikojen noudattamisesta ja pituudesta sekä siitä, ketkä ovat osallistuneet säädösvalmisteluun sen aikana. Esimerkiksi tieto siitä, mitkä sidosryhmät pääsevät osallistumaan säädösvalmisteluun ja tuomaan esiin intressejään, jää nykyisin kertomatta kansalaisille. Kaiken kaikkiaan Suomesta puuttuu säädösvalmistelun alalta esimerkiksi tilastollinen vuosikirja tai muu vastaava säännöllisesti ilmestyvä kooste, jonka perusteella voisi arvioida lainvalmistelun toteutumista ja kehittymistä pitkällä aikavälillä. Tällainen tieto olisi tärkeää lainvalmistelun avoimuuden ja tilivelvollisuuden toteutumisen näkökulmasta.

Lainvalmistelun avoimuuden lisäämisen ei pitäisi viedä kansakunnan yöunia, vaan lisätä tietoa siitä, miten lakeja tässä yhteiskunnassa laaditaan, miten niiden laatimista voitaisiin parantaa sekä miten siihen voi itse vaikuttaa. Luottamus siihen, että lainvalmistelusta ja sen puutteista viestitään avoimesti ja siitä voidaan keskustella tutkitun tiedon pohjalta, voi lisätä luottamusta viranomaisen toimintaan, jolloin ainakaan epäluottamus viranomaisten toimintaan ei pääse heikentämään kansalaisten unenlaatua. Meneillään olevat yhteiskunnalliset kriisit – korona ja Ukrainan sota – ovat osoittaneet, mikä merkitys luottamuksella on yhteiskunnassa.

Leena Jukka – Anssi Keinänen

Lähteet  

Jukka, Leena – Keinänen, Anssi – Keskinen, Lisa-Maaria: Koronaperusteinen lainvalmistelu – kenelle kellot soivat ja mistä syystä? Edilex 2021/50.
Keinänen, Anssi: Miksi ja miten sääntelyn noudattamista tulisi arvioida säädösvalmistelussa? Lakimies 6/2013 s. 1099–1117 ja siinä mainitut lähteet.
Keinänen, Anssi – Pajuoja, Jussi: Miten tehdään hyvä laki? Tietosanoma 2022.